الحكومة والمواطنة: مجلس الوزراء والسلطة المحلية

عبد الله الفقيه

استاذ العلوم السياسية بجامعة صنعاء

اولا – مجلس الوزراء

يعرف الدستور اليمني النافذ (دستور 2001) مجلس الوزراء بانه  حكومة الجمهورية اليمنية والهيئة الإدارية والتنفيذية العليا في الدولة، ويتكون من رئيس الوزراء، نواب رئيس الوزراء، والوزراء. لكن مجلس الوزراء  في الواقع لم يكن في الماضي، وليس هو الان، ولا يريدون له أن يكون في المستقبل حكومة الجمهورية اليمنية، أو الهيئة الإدارية والتنفيذية العليا في الدولة.   ومن الملاحظ انه لم يتم تحديد عدد الوزراء وهو ما ترك الباب للحاكم أن يوسع في حجم المجلس أو يقلصه حسب حاجات الحاكم الى مكافاة أو معاقبة الحلفاء. 

1. تكوين مجلس الوزراء

يقوم رئيس الجمهورية بتكليف من يشكل الحكومة اي رئيس مجلس الوزراء. ويدل استخدام الدستور لكلمة تكليف على أن سلطة رئيس الجمهورية في اختيار رئيس مجلس الوزراء ينبغي ان تكون  سلطة محدودة.

فقد افترض المشرع أن الانتخابات العامة لأعضاء مجلس النواب، السلطة التشريعية، ستؤدي إلى فوز حزب معين او تحالف حزبي بأغلبية في مجلس النواب، وبالتالي فان رئيس الحزب أو الشخص الذي يختاره الحزب او التحالف صاحب الأغلبية داخل مجلس النواب  يقوم بتشكيل الحكومة ويقتصر دور رئيس الجمهورية الذي قد يكون من نفس الحزب أو التحالف أو من حزب آخر على تكليف ذلك الشخص بتشكيل الحكومة.

لقد حاول الدستور الحد من سلطة الفرد في تشكيل الحكومة لكن ذلك القيد الذي وضعه ظل حبرا على ورق ربما لإن الصيغة جاءت ركيكة حيث كان يفترض بناء على مزاعم كون النظام اليمني نظاما مختلطا يجمع بين النظامين الرئاسي والبرلماني ان ينص الدستور على أن الحزب صاحب الأغلبية في مجلس النواب هو الذي يشكل الحكومة ويكون رئيس الوزراء هو زعيم الحزب ومن ضمن الفائزين في الانتخابات.  

وباستثناء الحكومتين الأولى والثانية للجمهورية اليمنية (1990-1994) واللتين تراسهما المهندس حيدر ابو بكر العطاس، الذي ينتمي الى الحزب الاشتراكي اليمني، وبرضا اطراف سياسية أخرى،  فإن جميع الحكومات التي تم تشكيلها منذ عام 1994  وحتى نهاية عام 2011  قد شكلتها شخصيات من خارج البرلمان أو حتى غير مؤتمرية بما في ذلك الحكومة التي شارك فيها الإصلاح بين عامي 1994 و1997.  

كان الرئيس السابق للبلاد يحرص على ان يكون هو شخصيا وأسرته مصدر الشرعية لرئيس الوزراء وليس اغلبية المؤتمر الشعبي العام في مجلس النواب، أو اي شرعية أخرى.  وقد انفرد الرئيس السابق  منذ عام 1994 باختيار شخص رئيس الوزراء والوزراء بشكل عام مع اعطاء رئيس الوزراء سلطة محدودة جدا في عملية اختيار اعضاء مجلس الوزراء. 

ففي الحكومة التي شكلها الدكتور عبد الكريم الإرياني  في عام 1998 مثلا دخل وزير واحد محسوب على الإرياني وهو الدكتور مطهر السعيدي استاذ الإقتصاد في كلية التجارة بجامعة صنعاء وهو قريب للإرياني وقد عين وزيرا للدولة لشئون مجلس الوزراء وهو الان عضو في مجلس الشورى، ويومها انتشرت نكتة تقول ان رئيس الوزراء (الدكتور الإرياني) قد قال لصالح "اجعل لي وزيرا من اهلي اشدد به ازري." 

ونشب صراع بعد انتخابات عام 2006 الرئاسية بين اللجنة العامة للمؤتمر الشعبي العام من جهة ورئيس رئيس الجمهورية – رئيس حزب المؤتمر من جهة ثانية. ففي حين رأى عدد كبير من اعضاء اللجنة العامة ان عبد القادر باجمال رئيس الحكومة في ذلك الوقت وأمين عام المؤتمر الشعبي العام هو الأحق بالاستمرار كرئيس للوزراء كترجمة للأغلبية المؤتمرية في مجلس النواب وأن اي تغيير للحكومة لا بد أن يحظى بموافقة اللجنة العامة، كان للرئيس السابق رايا آخر ولذلك عمل على تشتيت اعضاء اللجنة العامة. فعين بعضهم محافظين  وارسل البعض الآخر في مهمات الى الخارج ثم شكل منفردا حكومة جديدة بقيادة الدكتور علي محمد مجور.   

وفي كل الأحوال فإن كل حكومة جديدة لا بد أن تقدم  بعد صدور القرار الجمهوري بتسمية رئيس مجلس الوزراء والوزراء ببرنامج عمل الى مجلس النواب ليمنحها الثقة. 

2. الشروط  المطلوب توفرها في رئيس واعضاء مجلس الوزراء

اشترط الدستور في رئيس واعضاء مجلس الوزراء الشروط التالية:

-  أن يكــون يمـنـيــاَ ، وهنا يلاحظ  ان الدستور لم يشترط  كون الوزير من والدين يمنيين كما فعل مع رئيس الجمهورية

-  أن لا يقل سن الوزير عن 30 سنة وسن رئيس الوزراء عن 40.

-  أن يكـون مجيـداً للقـراءة والكتابــة، وهذا الشرط يعكس  الأهمية التي يضفيها المشرع الدستوري على منصب الوزير  ومنصب رئيس الوزراء.

- أن يكون مستقيم الخلق والسلوك مؤديا للفرائض الدينية وأن لا يكون قد صدر ضده حكم قضائـي بات في قضية مخلة بالشرف والأمانة ما لم يكن قـد رد إليـه اعتبــاره.

3. اختصاصات مجلس الوزراء

تتمثل اختصاصات مجلس الوزراء وفقا لدستور الجمهورية اليمنية  النافذ في الآتي:

- الاشتـراك مع رئيس الجمهورية في إعداد الخطـوط العريضـة للسياسـة الخارجيـة  والداخليـــة، وهذا الأمر لم يحدث لإن رئيس الجمهورية انفرد بكل شيئ ولم يكن هناك توجه واضح في السياسات وان وجدت السياسات فقد اتصف الالتزام بها بالضعف الشديد.

- إعداد مشروع الخطة الاقتصادية للدولة والميزانية السنوية وتنظيم تنفيذها وإعداد الحساب الختامي للدولـة.

- إعداد مشاريع القوانين والقرارات وتقديمها إلى مجلس النواب أو رئيس الجمهورية وفـق اختصـاص كـل منهمـا .

- الموافقة على المعاهدات والاتفاقيات قبل عرضها على مجلس النواب أو رئيس الجمهورية وفق اختصـاص كـل منهمـا .

- اتخـاذ الإجـراءات اللازمـة للمحافظـة على أمـن الدولـة الداخلـي والخارجـي ولحمـاية حقـوق المواطنيــن .

- توجيه وتنسيق ومراجعة أعمال الوزارات و الأجهزة الإدارية و المؤسسات و الهيئات العامة و القطاعين العام والمختلط وفقاً للقانون .

- تعيين وعزل الموظفين القياديين طبقاً للقانون ورسم وتنفيذ السياسة الهادفة إلى تنمية الكوادر الفنية في أجهزة الدولة وتأهيل القوى البشرية وفقاً لاحتياجـات البـلاد في إطـار الخطـة الاقتصاديـة.

- متابعـة تنفيـذ القوانيـن والمحافظـة علـى أمـوال الدولـة .

- الإشراف على تنظيم وإدارة نظـم النقـد والائتمـان و التأمـين .

- عقد القروض ومنحها في حدود السياسة العامة للدولة و في حدود أحكام الدستور.

ومع التسليم بإمكانية قيام الحكومة ببعض الاختصاصات التي لا تهدد استمرارية الحاكم الفرد ونظامه، فإن مجلس الوزراء نظر اليه دائما على انه مجرد بصام على السياسات والقوانين التي تأتي اليه من رئاسة الجمهورية. بل أن مكتب رئاسة الجمهورية الذي يديره الان نصر طه مصطفى هو الحكومة الفعلية للجمهورية اليمنية، ومقابل كل وزارة في  مجلس الوزراء هناك دائرة تقابلها في مكتب رئاسة الجمهورية. ولم يكن غريبا اذا أن يصدر لإحدى الوزارات قبل سنوات وبقرارين جمهوريين لائحتين تنظيميتين بقرارين جمهوريين احداهما انتجت في مكتب رئاسة الجمهورية والأخرى  في الوزارة المعنية ثم في مجلس الوزراء.     

4- اختصاصات رئيس الوزراء

يتولى رئيس مجلس الوزراء إدارة أعمال المجلس، ترؤس اجتماعات المجلس، تمثيل المجلس فيما يتعلق بتنفيذ السياسة العامة للدولة، الإشراف والعمل على تنفيذ قرارات المجلس، الإشراف على تنفيذ السياسة العامة للدولة، وطلب تقارير من أعضاء المجلس  بشأن الوزارات التي يترأسونها أو المهام التي يكلفون بها.

ومع ان يجوز لرئيس الوزراء بموجب الدستور أن يطلب من رئيس الجمهورية إعفاء احد الوزراء إذا رأى أن تعاونه مع احد أعضاء المجلس قد أصبح مستحيل، الإ أن هذا الجواز لم يطبق لإن الرئيس السابق قاوم أي سلطة في هذا الجانب لرئيس الوزراء كما حدث مع الدكتور فرج بن غانم (راس حكومة 1997-1998) الذي كان يطالب بتغيير وزيرين حتى يتمكن من تسيير أعمال المجلس وهو ما اضطره الى تقديم استقالته بعد رفض طلبه ليكون مثل هذا التصرف سابقة هامة في تاريخ حكومات الجمهورية اليمنية.  

5. اختصاصات  الوزراء

يتولى كل وزير: الإشراف على شئون وزارته وتوجيه إدارتها وفروعها في جميع  إنحاء الجمهورية؛ تنفيذ السياسة العامة للحكومة في وزارته؛ وإصدار القرارات اللازمة لتنفيذ القوانين  في إطار وزارته. لكن اختصاصات الوزير على المستوى التطبيقي هي التسيير اليومي للأعمال الروتينية بما في ذلك التوقيع  على الشيكات المالية  واجازات الموظفين. 

6. المسئولية الفردية والجماعية

حدد الدستور طبيعة مسئولية رئيس وأعضاء مجلس الوزراء  كالآتي:

أ- مسئولية جماعية عن أعمال الحكومة أمام رئيس الجمهورية ومجلس النواب:  ويؤشر النص الدستوري المتعلق بالمسئولية الجماعية لرئيس الوزراء والوزراء  الى أن المشرع قد افترض دائما ان الرئيس ورئيس الحكومة سيكونون من نفس الحزب أو انه  اعطى رئيس الجمهورية اليد العليا حتى ولو كان رئيس الوزراء والوزراء من حزب مختلف. 

ب- مسئولية فردية: لرئيس الجمهورية ولمجلس النواب حق إحالة كل من رئيس الوزراء، نواب رئيس الوزراء، والوزراء، ونوابهم، إلى التحقيق والمحاكمة عما يقع منهم من جرائم أثناء تأدية أعمال وظائفهم أو بسببها.  وتنطبق الملاحظة التي تم إيرادها حول الفقرة أ على (المسئولية الجماعية) على الفقرة ب أيضا.

وفي كل الأحوال فإن المشرع قد جعل رئيس مجلس الوزراء والوزراء إما مجرد موظفين لدى رئيس الجمهورية ينفذون أوامره حرفيا على طريقة لويس الرابع عشر "كلمتي هي القانون" ليقوم الرئيس بدوره بحمايتهم من أي مسائلة من قبل مجلس النواب، أو في أحسن الأحوال مجموعة من العبيد الذين عليهم ان يطيعوا سيدين في ذات الوقت: رئيس الجمهورية، واعضاء مجلس النواب.  

7.  اجتماعات المجلس

يعقد مجلس الوزراء جلسات اعتيادية كل ثلاثاء. أما الجلسات الاستثنائية فتعقد عند الحاجة ويكون الاجتماع صحيحا بحضور أغلبية الوزراء. ومع أن القرارات تتخذ بأغلبية الحاضرين الإ أنها وبحسب قاعدة المسئولية الجماعية ملزمة لجميع الأعضاء بغض النظر عن الطريقة التي صوت بها كل عضو. ولا يحق للوزراء عادة انتقاد قرارات المجلس حتى وان كانوا قد صوتوا ضدها.  

وبمناسبة ذكر اجتماعات المجلس فان العدد الكبير للوزراء (34 وزيرا+رئيس الوزراء) يثير بعض التساؤلات حول الطريقة التي تدار بها الاجتماعات والوقت الذي يعطى لكل عضو لطرح وجهة نظره ويزيد هذا الأمر من يقين الكثيرين بأن مجلس الوزراء لا يمثل بالفعل مؤسسة لصنع السياسة العامة بقدر ما يمثل مؤسسة للبصم على السياسات والقرارات التي تنزل اليهم من اعلى (من حكومة مكتب رئاسة الجمهورية).

8. فترة خدمة الحكومة وانتهاء عملها

تقدم الحكومة القائمة استقالتها عقب كل انتخابات نيابية (أي كل ست سنوات) وذلك بقوة الدستور؛  ويمكن أن تؤدي الانتخابات الرئاسية إلى استقالة الحكومة، لكن الوضع الدستوري لا يخلو من غموض في هذا الشأن وخصوصا إذا أدت الانتخابات الرئاسية إلى صعود رئيس من حزب آخر غير الحزب الذي شكل الحكومة.  وبشكل عام تنتهي فترة خدمة الحكومة كما يفهم من الدستور النافذ في الحالات التالية:

-         الاستقالة: تقدم الحكومة استقالتها طواعية الى رئيس الدولة

-         الإقالة: يقيل رئيس الجمهورية  رئيس مجلس الوزراء والوزراء

-         حجب الثقة عنها من قبل مجلس النواب: حجب الثقة يعني ان مجلس النواب لا يقبل بالحكومة التي تم تشكيلها، وهذا ما لم يحدث قط منذ عام 1990.

-         سحب الثقة منها من قبل مجلس النواب، وبالتالي يصبح رئيس الوزراء ملزما بتقديم استقالته، وهذا ما لم يحدث قط.

-         إجراء انتخابات عامة لمجلس النواب، وبالتالي يصبح رئيس الوزراء ملزما بتقديم استقالته بعد اعلان نتائج الانتخابات حتى لو كان  ينتمي الى الحزب الفائز بالانتخابات الجديدة.

-         إذا قدم اغلب أعضاء مجلس الوزراء استقالاتهم، وبالتالي يصبح رئيس الوزراء ملزما بتقديم استقالته، وهذا لم يحدث قط

9.  السلطات الدستورية والأداء الفعلي للحكومات

شهدت الجمهورية اليمنية منذ 22 مايو 1990 تشكيل 9 حكومات وشهدت تلك الحكومات أكثر من 14 تعديلا وزاريا، وهو ما يعكس غياب الاستقرار الحكومي  حيث ان معدل عمر الحكومة هو سنتين فقط. ويعتبر عبد القادر باجمال صاحب اطول فترة لرئيس وزراء (2001-2007) منذ قيام الوحدة اليمنية في عام 1990.   

جدول رقم (1):  الحكومات التي تشكلت في الجمهورية اليمنية منذ مايو 1990
حيدر ابو بكر العطاس	24 مايو 1990-29 مايو 1993
حيدر ابو بكر العطاس	30 مايو 1993 -5 اكتوبر 1994
عبد العزيز عبد الغني	6 اكتوبر 1994-14 مايو 1997
فرج سعيد بن غانم	15 مايو  1997-15  مايو 1998
عبد الكريم الإرياني	16 مايو 1998-3 ابريل 2001
عبد القادر باجمال	4ابريل 2001-10 مايو 2003
عبد القادر باجمال	10 مايو 2003-31 مارس 2007
علي محمد مجور	31 مارس 2007-20 مارس 2011
محمد سالم باسندوة	27 نوفمبر 2011-حتى الان

وتدل تجربة الدكتور فرج بن غانم الذي رأس أول حكومة شكلها المؤتمر الشعبي العام بعد انتخابات عام 1997 النيابية وعدم قدرته على استبدال وزيرين وشواهد أخرى على أن رئيس الوزراء  ليس له سلطة حقيقية فيما يتعلق باختيار نوابه، أو الوزراء أو إقالتهم، أو بالسياستين الداخلية والخارجية، وان حكم الحزب الواحد في الظاهر والذي تبلور منذ عام 1997 لم يكن سوى  حكم الفرد الواحد الذي صادر اختصاصات كل المؤسسات. 

ويدل الحجم الكبير للحكومة اليمنية (رئيس الوزراء والوزراء) على الاتي:

أ‌.        ان الحكومة ليست جهاز صنع  السياسة  العامة

ب‌.   ان  كبر حجم الحكومة هدفه فقط الإرضاء السياسي وتوزيع الموارد  
ج. ان السلطات تتركز بيد رئيس الدولة وان دور رئيس الوزراء والوزراء هو العمل كمعاونين للرئيس.

وقد عجزت الحكومات المتعاقبة منذ عام 1990 وحتى قيام ثورة فبراير 2011  عن لعب أي دور في التعامل مع التحديات الهائلة التي واجهت، وما تزال تواجه البلاد، وفي مقدمتها الفساد، اتساع رقعة الفقر، التمرد الحوثي، والحراك الانفصالي في المحافظات الجنوبية والشرقية. ويعود فشل الحكومات الى افتقار الرئيس السابق الذي جمع خيوط السلطة في يده لأي رؤية استراتيجية للتنمية والى اساليب الحكم بالفساد التي اتبعها وعدم اعمال مبدأ الثواب والعقاب، والسعي لتركيز السلطة والثروة على خطوط اسرية وعشائرية. 

10.  حكومة باسندوة 

جاء قرار تكليف  السياسي المستقل محمد سالم باسندوة بتشكيل حكومة الوفاق الوطني في 27 نوفمبر  ليمثل خطوة مهمة في اطار الترتيبات  الذي وضعته الآلية التنفيذية للمبادرة الخليجية  والهادفة الى الانتقال باليمن سلميا من النظام السابق الى نظام آخر جديد. 

لكنه بالنظر الى أن المبادرة الخليجية قد مثلت اتفاقا بين فرقاء النظام الذي ثار اليمنيون ضده فإنها لم تمثل مغادرة عن اساليب النظام في الحكم. وبداية فان حجم الحكومة 35 حقيبة وزارية كان كبيرا جدا ويذكر الناس بفترة التقاسم بين الاشتراكي والمؤتمر (1990-1993) والذي قاد البلاد الى الحرب والدمار. وواضح من خلال حجم الحكومة ورمزية موقع رئيسها محمد سالم باسندوة والذي اعلن بصراحة في حديث له مع قناة الجزيرة انه لا يملك اي صلاحيات في اختيار الوزراء وانه يتولى قيادة حكومة لم يشكلها ان الحكومة ليست جهاز صنع قرارات وان ما يدور على الساحة قد تحول الى صراع ارادات بين أجنحة النظام السابق. 

وقادت المناكفات بين مراكز القوى منذ البداية الى تشكيل حكومة يراد لها الفشل وليس النجاح. ويكفي  التأمل في  مؤهلات بعض الوزراء وكيف تم توزيعهم على وزارات لا علاقة لهم بوظائفها كما يبين الجدول (5-1) ليدرك المحلل حجم العبث الذي لحق بالحكومة.

جدول رقم (5-1):عينة من وزراء حكومة باسندوة بحسب التخصص والوزارة التي يتولاها
اسم الوزير	مؤهل الوزير	الوزارة التي اسندت اليه
احمد عبيد بن دغر	دكتوراه في التاريخ	الاتصالات
صالح سميع	دكتوراه في القانون الدولي	الكهرباء
علي العمراني	بكالوريوس ادارة صناعية	الإعلام
عوض السقطري	بكالوريوس هندسة كهربائية	الأسماك
صخر الوجيه	بكالوريوس هندسة طيران	المالية
محمد السعدي	دكتوراه مناهج تربوية	التعاون الدولي
سعد الدين بن طالب	دبلوم صحة عامة	الإقتصاد والصناعة
عبد السلام رزاز	ماجستير في علم النفس	المياه والبيئة

وفي حين ان تعدد الأحزاب المشاركة في الحكومة يمثل ظاهرة صحية واعطى الناس املا بان هناك توجه لنشر السلطة، فقد أدت الطريقة التي تعمل بها الأحزاب وتغليبها لمصالحها على حساب المصالح العليا وتكالبها على الوظائف والموارد الى اصابة الكثيرين بالإحباط. 

كما ان الرئيس هادي لم يساعد كثيرا على تجاوز الصعاب حيث لجأ تحت ضغوط الموالين للرئيس السابق  الى تركيز السلطة بين يديه وخصوصا تلك المتصلة بالجيش والأمن والحوار الوطني وذلك بالمخالفة للألية التنفيذية للمبادرة الخليجية وهو ما نقل البلاد من وضع سيئ الى أسوأ. 

ثانيا - السلطة المحلية

تأسست وزارة الإدارة المحلية عشية تحقيق الوحدة اليمنية في الثاني والعشرين من مايو 1990 وضمت ثلاث مكونات هي:

-    الأمانة العامة للمجالس المحلية: وكانت عبارة عن هيئة مستقلة في الشمال تمثل اتحادا للمجالس المحلية وهي هيئات شعبية منتخبة على مستوى كل مديرية.

-    قطاع الوحدات الإدارية:  وكان هذا القطاع المختص بادارة الشئون المالية والإدارية المتصلة بمحافظي المحافظات ومديري المديريات تابعا لوزارة الداخلية في الشمال.

-         إدارة الحكم المحلي: وكانت مسئولة عن جوانب الحكم المحلي في الشطر الجنوبي

ونص دستور عام 1991  في مادته رقم (4) على ان "الشعب مالك السلطة ومصدرها ويمارسها بشكل مباشر عن طريق الاستفتاء والانتخابات العامة. كما يزاولها بطريقة غير مباشرة عن طريق الهيئات التشريعية  والتنفيذية والقضائية وعن طريق المجالس المحلية المنتخبة." 

لكنه لم يتم اصدار قانون ينظم تلك المجالس وبالتالي لم يتم تفعيل النص الخاص بانتخاب المجالس المحلية، وظلت وزارة الإدارة المحلية خلال السنوات الأربع من قيام الوحدة بدون مهام واضحة.  

وجاء دستور عام 1994 (ومن بعده دستور 2001) فخصص الفرع الثالث من الفصل الثاني من الباب الثالث  لما سمي "اجهزة السلطة المحلية."  وقد احتوى هذا الفرع على اربع مواد تنظم السلطة المحلية جاءت على النحو التالي:

"المادة 145

تُقسم اراضي الجمهورية اليمنية الى وحدات ادارية، يبين القانون عددها وحدودها وتقسيماتها والاسس والمعايير العلمية التي يقوم عليها التقسيم الاداري، كما يبين القانون طريقة ترشيح وانتخاب واختيار رؤسائها، ويحدد اختصاصاتهم، واختصاصات رؤساء المصالح فيها.

المادة 146

تتمتع الوحدات الادارية بالشخصية الاعتبارية ويكون لها مجالس محلية منتخبة انتخابا حرا مباشرا ومتساويا على مستوى المحافظة والمديرية وتمارس مهماتها وصلاحياتها في حدود الوحدة الادارية وتتولى اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدة الادارية، كما تقوم بالاشراف والرقابة والمحاسبة لاجهزة السلطة المحلية وفقا للقانون، ويحدد القانون طريقة الترشيح والانتخاب للمجالس المحلية ونظام عملها ومواردها المالية وحقوق وواجبات اعضائها ودورها في تنفيذ الخطط والبرامج التنموية وجميع الاحكام الاخرى المتصلة بها وذلك بمراعاة اعتماد مبدا اللامركزية الادارية والمالية كاساس لنظام الادارة المحلية.

المادة 147

تُعتبر كل من الوحدات الادارية والمجالس المحلية جزءا لا يتجزا من سلطة الدولة، ويكون المحافظون محاسبين ومسؤولين امام رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء وقراراتهما ملزمة لهم ويجب عليهم تنفيذها في كل الحالات، ويحدد القانون طريقة الرقابة على اعمال المجالس المحلية.

المادة 148

تقوم الدولة بتشجيع ورعاية هيئات التطوير التعاوني على مستوى الوحدات الادارية باعتبارها من اهم وسائل التنمية المحلية. "

وقد ظل هذا الفرع من الدستور معطلا  بسبب عدم سن القانون الذي نصت عليه المادة رقم (145).  وفي عام 2000  اقر مجلس النواب القانون رقم 4 لسنة 2000 بشأن السلطة المحلية وتم اصداره بقرار جمهوري،  وفي عام 2001 تم انتخاب اول  مجالس محلية.   وجاء تبني النظام السابق  نتيجة نوعين من الضغوط:

-         ضغوط المانحين الذين دفعوا بشكل متكرر نحو اللامركزية ورغبة النظام في الحصول على الأموال.

-         ضغوط مراكز القوى داخل المؤتمر الشعبي العام وهو ما يفسر التزامن بين التمديد لصالح  وانتخاب المجالس المحلية وبحيث بدت خطوة الانتقال الى المجالس المحلية وكأنها الرشوة التاريخية لمراكز القوى المحلية حتى تعمل على حشد التأييد للدستور الجديد.

واهم ملامح نظام السلطة المحلية في اليمن كما جاءت في القانون رقم (4) لسنة 2000 هي الاتي:
 

1. الأهداف والمبادىء

تهدف المجالس المحلية الى توسيع المشاركة الشعبية في:

-         اتخاذ القرار وإدارة الشأن المحلي في مجالات التنمية الاقتصادية والاجتماعية

والثقافية.

-         اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدات الإدارية

-         تنفيذ الخطط والبرامج التنموية وكذا

-         الرقابة  الشعبيـــة والإشراف على الأجهزة التنفيذية للسلطة المحلية ومساءلتها ومحاسبتها .

اما المبادئ فتمثلت في الاتي:

-          اللامركزية الإدارية والمالية

-          الشخصية الإعتبارية للوحدة الإدارية

-   تقسيم اداري يأخذ في الإعتبار:

- العوامل السكانية

- العوامل الاقتصادية

- العوامل الأجتماعية

- العوامل الجغرافية

- العوامل الطبيعية

وكانت العوامل السياسية هي الوحيدة التي اخذت في الإعتبار

2. أجهزة السلطة المحلية في المحافظة

أ. المجلس المحلي للمحافظة

 يتكون المجلس المحلس للمحافظة  من عدد لا يقل عن 15 عضوا  يمثلون المديريات بالتساوي،

ويتولى دراسة واقرارمشروعات الخطط الشاملة على مستوى المحافظة والأشراف على تنفيذها

،كما يقوم بالتوجيه والأشراف والرقابةعلى أعمال المجالس المحلية للمديريات والأجهزة

التنفيذية للمحافظة.

ويكون للمجلس المحلي بالمحافظة هيئة إدارية تتكون من:- رئيس المجلس

(المحافظ)  رئيساً؛ الأمين العام نائباً للرئيس؛ رؤساء اللجان المتخصصة أعضاء. وبالنسبة للأمين العام

وهو اعلى شخصية منتخبة حتى تم ادخال تعديل على القانون يسمح بانتخاب غير مباشر للمحافظين فقد

اشترط القانون: أن لا يقل عمره عن خمسة وثلاثين سنة؛ أن يكون حاصلاً على مؤهل جامعي؛ وأن

تكون لديه خبرة في العمل الإداري لاحقة لحصوله على المؤهل لا تقل عن خمس سنوات.

وفي حالة عدم توفر شرط أو أكثر من الشروط المحددة في المرشح أو تعذر انتخاب الأمين العام لأي

سبب أخر فيجوز لرئيس الجمهورية اختيار من يراه من بين أعضاء المجلس المحلي لشغل هذا المنصب

بناء على عرض من الوزير وموافقة مجلس الوزراء .

وبالنسبة للجان المتخصصة فيشكلها المجلس من بين أعضائه في أول اجتماع:  لجنة التخطيط والتنمية

والمالية، لجنة الخدمات، ولجنة الشؤون الاجتماعية. ويجتمع المجلس المحلي اجتماعـاً عادياً كل ثـلاثة

اشـهر ويكون اجتماعه صحيحاً بحضور أغلبية اعضائه.

ب- الأجهزة التنفيذية بالمحافظة

يكون لكل محافظة محافظ بدرجة وزير يتم انتخابه من قبل الجمعية العمومية للمجلس المحلي

بالمحافظة (تعديل على القانون ادخل عام 2008)  وهو رئيس المجلس المحلي للمحافظة بحكم

منصبه وهو المسئول الأول فيها باعتباره ممثل السلطة التنفيذية ويكون المحافظ مسؤولا ومحاسبـاً أمـام

رئيس الجمهورية ومجلـس الوزراء وقراراتهما ملزمة له.

ويتولى المحافظ الإشراف على تنفيذ القوانين والسياسة العامة للدولة في إدارته لشئون المحافظة في

كافة المجالات، وتوجيه أجهزتها التنفيذية وتنمية مواردها والمحافظة على النظام العام فيها.

ومع ان المحافظ يعتبر رئيساً لجميع الموظفين المدنيين العاملين في  نطاق المحافظة

و له السلطات والصلاحيات المقررة للوزراء من حيث التعيين والنقل والندب والإعارة والإحالة

إلى التحقيق والتأديب الإ ان هذه السلطات ظلت محل نزاع. و يعتبر أمين عام المجلس المحلي

للمحافظة بحكم منصبه نائباً للمحافظ يتولى مساعدته في إدارة شئون المحافظة

ويكون لكل محافظة مكتب تنفيذي يتكون من المحافظ (رئيسا) وامين عام المجلس المحلي نائبا للرئيس، ووكيل المحافظة عضوا، ومديري الأجهزة التنفيذية بالمحافظة (اعضاء).

 

3. اجهزة السلطة المحلية في المديرية

أ- المجلس المحلي للمديرية

يتكون المجلس المحلي للمديرية (والذي يكون مقره عاصمة المديرية) علاوة عن رئيسه المعين بمقتضى أحكام هذا القانون وفقاً للمستويات الأربعة التالية:-

- المديرية التي يكون تعدادها السكاني(35) ألف نسمة فما دون يتكون مجلسها المحلي من (18) عضواً .

- المديرية التي يزيد تعدادها السكاني عن(35) ألف نسمة ولا يتجاوز(75) ألف نسمة يتكون مجلسها المحلي من (20) عضواً.

- المديرية التي يزيد تعدادها السكاني عن(75) ألف نسمة ولا يتجاوز(150) ألف نسمة يتكون مجلسها المحلي من (26) عضواً

- المديرية التي يزيد تعدادها السكاني عن (150) ألف نسمة  يتكون مجلسها المحلي من (30) عضواً.

ويتولى المجلس المحلي للمديرية اقتراح مشروعـات خطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للمديرية والأشراف على تنفيذها بما يكفل توفير وتطوير الخدمات الأساسية للمجتمع المحلي وتنميته، كما يقوم بالتوجيه والأشراف والرقابة على أعمال الأجهزة التنفيذية فيها .

ويشترط في من يرشح نفسه لمنصب أمين عـام المجـلس المحلي للمديرية مايلي:- أن لا يقل

عمره عن ثلاثين سنة؛ أن يكون حاصلاً على مؤهل جامعي؛ أن يكون لديه خبرة في العمل

الإداري لاحقة لحصوله على  المؤهل لا تقل عن أربع سنوات .

وفي حالة عدم توفر شرط أو أكثر من الشروط المحددة في المرشح لموقع الأمين العام أو تعذر انتخاب الأمين العام لأي سبب أخر فيجوز لمجلس الوزراء اختيار من يراه من بين أعضاء المجلس المحلي لشغل هذا المنصب بناء على ترشيح من الوزير. ويكون للمجلس المحلي بالمديرية هيئة إدارية تتكون من:-رئيس المجلس؛  الأمين العام نائباً للرئيس؛ رؤساء اللجان المتخصصة أعضاء. وتعتبر الهيئة الإدارية للمجلس المحلي للمديرية لجنة المناقصات العامة بالمديرية.

 

ب. الأجهزة التنفيذية بالمديرية

يكون لكل مديرية مدير عـام يصدر بتعيينه قـــــرار من رئيس مجلس الوزراء بناء على ترشيح

من الوزير . ويجب أن تتوافر في من يعين لشغل منصب مدير عام المديرية الشروط الآتية:- أن

لا يقل عمره عن ثلاثين سنة؛ أن يكون لديه مؤهل جامعي؛ أن يكون من بين الكوادر العاملة

في الجهاز الإداري للدولة؛ أن يكون مستوفياً لشروط شغل وظيفة مدير عام إدارة عامة طبقاً 

للقوانين  والأنظمة النافذة؛ وأن لا يكون قد سبق فصله من الوظيفة العامة بإجراء تأديبي.

ويكون مدير عـام المديرية رئيساً لجميـع الموظفين المدنيين العاملين في نطاق المديرية  وله سلطة اقتراح تعيينهم ونقلهم وترقياتهم كما يتمتع بحق إحالتهم للتحقيق  والتأديب وتوقيع الجزاءات الإدارية عليهم وفقاً لأحكام القوانين والأنظمة النافذة.

ج. المكتب التنفيذي للمديرية

ويكون لكل مديرية مكتب تنفيذي يتألف من :- مدير عام المديرية          رئيساً؛ أمين عام المجلس

المحلي نائباً للرئيس؛ مديري الأجهزة التنفيذية بالمديرية أعضاء 

 

4. أحكام مشتركة للمجالس المحلية

يشترط في من يرشح نفسه لعضوية المجلس المحلي الجنسية اليمنية وان لا يقل عمره عن 25

سنة، اجادة القراءة والكتابة،  الإقامة أو وجود محل اقامة ثابت في الوحدة الإدارية التي يرشح

نفسه فيها، تقييد اسمه في جداول الناخبين في نطاق الدائرة المرشح بها في الوحدة الإدارية.

واستقامة الخلق والسلوك ومحافظاً على الشعائر الإسلامية وأن لا يكون قد صدر ضده حكم

قضائي في جريمة مخلة بالشرف والأمانة ما لم يكن قد رد إليه اعتباره.

 

5. الموارد المالية للوحدات الإدارية

تتكون الموارد المالية للوحدات الإدارية من الموارد المحلية؛ الموارد المشتركة على مستوى

المحافظة؛ والموارد المركزية. بالنسبة للموارد المحلية فهي تلك التي تجبى في المديرية لصالحها

وتتكون من الموارد الزكوية ومختلف انواع الضرائب والرسوم.  أما الرسوم المشتركة

فهي تلك الرسوم التي تجبى في مديريات المحافظة لمصلحة المحافظة ككل. وتتكون الموارد المركزية

من الرسوم المختلفة ما تخصصه الدولة من دعم مالي مركزي سنوي للوحدات الإدارية على مستوى

الجمهورية.

6. اصلاح السلطة المحلية

يشكل انصار الفدرالية الأغلبية داخل مؤتمر الحوار بحكم الفرز  الذي تم في تجنيد الأعضاء الى مؤتمر الحوار، ويتجه مؤتمر الحوار الوطني في اطار المشاريع المعلبة الجاهزة للتبني الى الأخذ بالفدرالية كشكل للدولة. وبينما يتم الدفع بمؤتمر الحوار الى تبني الفدرالية فإن المناصرين لهذا التوجه على كثرتهم لا يقولون للناس ما هي المشكلة التي يريدون حلها عن طريق الفدرالية.

واذا كان الأمر يتصل بالوحدة اليمنية ، فإن الملاحظ أن مطالب الفدرالية قد ظهرت قبل ظهور مشاكل الوحدة اليمنية . كما أن ما يطرحه الحزب الاشتراكي اليمني منذ مطلع التسعينيات من القرن الماضي هو "مراجعة الوحدة" وليس شكل الدولة وهو ما يؤشر الى أن المراجعة لشكل الدولة لن يحل مشاكل الوحدة وسواء تكونت تلك الفدرالية من اقليمين على خطوط حدود الدولتين السابقتين على الوحدة أو من عدد من الأقاليم.

وتواجه اللامركزية، سواء تمثلت في حدها الأدنى أو الأعلى أو في  نقطة وسط تحديات صعبة ، وابرز تلك التحديات:

1. ضعف الدولة المركزية: يتطلب أي قدر من اللامركزية دولة قادرة على إدارة تلك اللامركزية بكفاءة وفعالية. ومع ان هناك من يظن أنه يمكن بناء الدولة من اسفل الى اعلى ويريد العودة باليمن الى ما كانت عليه ايطاليا أو المانيا قبل توحيدها الإ ان هذا التفكير يبدو اقرب الى الدعاية السياسية منه الى الأمر القابل للتحقق. ويمكن الإشارة هنا الى أن ضعف السلطة القضائية تحديدا يعتبر العائق الأبرز!

2. وجود اختلالات كبيرة  في التنمية  على مستوى الأقاليم  مما  يستدعي تصدر الحكومة المركزية لجهود التنمية  على الأقل حتى تتمكن من تحقيق تقارب في مستويات التنمية. ومع ان هناك من يقول أن بعض الأقاليم قادرة على  حكم نفسها وهذا صحيح الإ انه لا يمكن تخيل كيف يمكن للدولة المركزية الضعيفة اصلا ادارة اقاليم  تتفاوت فيها درجة اللامركزية.

3. تتصف الموارد المالية المحلية بالضعف نتيجة لضعف النظم الضريبية، واذا اخذنا في الاعتبار تكلفة الحكم  الذي تتحمله البلاد للإبقاء على الحكومة المركزية طافية على السطح فإن انشاء حكومات أخرى  قد يستنزف كافة موارد البلاد وبحيث تصبح الحكومات على مستوى المركز أو على مستوى الأقاليم عاجزة عن القيام باي نشاط تنموي.

4. تعتمد  اليمن بشكل أساسي على عائدات النفط والغاز، والدعم الدولي،  وكلها موارد ريعية تتجه نحو الحكومة المركزية. وزيادة على ذلك فإن العوائد من النفط والغاز مصدرها محافظتين فقط من بين 21 محافظة وهذا يعني انه حتى لو منحت الأقاليم التي تقع فيها موارد النفط والغاز نسبة من تلك الموارد، فان ذلك لن يحل سوى مشكلة اقليمين فقط.  

5.  اذا كان يفترض أن اللامركزية  يمكن ان تعزز من  حقوق المواطنة فإنها في السياق اليمني  وبعد عقد من الزمن من تجربة السلطة المحلية قد لا تعني سوى التعميق للمواطنة غير المتساوية على مستوى المحليات. فلقد عززت تجربة المجالس المحلية خلال العقد الماضي (2001-2011) بما وفرته من موارد على المستوى المحلي من سيطرة الأسر ومراكز القوى المحلية في مواجهة  السكان وذهبت عائدات المشاريع الخدمية الى تلك الأسر والمراكز.    

6. ان الانتقال الى نظام الأقاليم، وعلى عكس ما يعتقد البعض، سيزيد من حدة الصراع على السلطة في المركز، ولن يحد منه، وهو ما يمكن ان يؤدي الى تفتت الدولة اذا اتخذ الصراع طابعا اقليميا-مركزيا.

7. على عكس ما يعتقد البعض، فإن الفدرالية لن تؤدي الى ضعف مراكز القوى على مستوى المركز ولكنها على ضوء الحقائق الاقتصادية والاجتماعية وضعف المؤسسات المركزية ستزيد من نفوذ تلك المراكز وتضعف قدرة المواطنين على  تحدي نفوذ تلك المراكز على مستوى كل اقليم وعلى المستوى الوطني.

8. لن تؤدي الفدرالية الى اضعاف نظام المحسوبية السياسية القائم بل  ستؤدي نتيجة لطبيعة الموارد والاقتصاد السائد  الى تقوية نظام المحسوبية واعاقة بناء نظام ديمقراطي  يقوم على المساواة.

9. لن يكون من السهل  لنظام يقوم على عدد من الأقاليم أن يستقر في ظل الحقائق السياسية والاقتصادية والاجتماعية السائدة، وسيؤدي احتدام الصراع على الموارد الى  نمو مستمر  لعدد الأقاليم، وسيفاقم من الظاهرة غياب أي اساس منطقي للتقسيم الإقليمي.

وما سبق لا يعني أن المركزية مطلوبة أو مرغوبة بقدر ما يعني أنه لا بد من حل مشكلات الحكومة المركزية وتقويتها قبل الانتقال بالسلطة جزئيا أو كليا الى المحليات او الأقاليم. واذا كان البعض يظن أن بإمكانه الهروب من استحقاق بناء الدولة المركزية نحو الأقاليم فهو مخطأ لإنه بذلك الهروب لن يبني الأقاليم ولا الدولة المركزية ولكنه سيضاعف من حجم المشكلة!   

اسئلة للنقاش

1.  لماذا من وجهة نظرك اشترط الدستور في المرشح لرئاسة الجمهورية ان يكون من ابوين يمنيين فيما اشترط في رئيس الوزراء "ان يكون يمنيا" فقط؟

2. لماذا من وجهة نظرك اشترط الدستور في رئيس الوزراء اجادة القراءة والكتابة بينما لم يرد ذات الشرط بالنسبة لرئيس الجمهورية؟ 

3. هل ترى بان اشتراط القدرة على القراءة والكتابة في رئيس الوزراء يعتبر كافيا بالنسبة لشرط التعليم؟ 

4. ما هو تقييمك الشخصي للمجلس المحلي في المديرية التي تسكن فيها؟